Lokala trafikföreskrifter om trafik med cykel mot färdriktningen på enkelriktade gator

En särskild trafikregel som meddelas genom lokala trafikföreskrifter om att fordon endast får föras i en riktning (enkelriktad trafik) märks ut med märke E16, enkelriktad trafik. Märke C1, förbud mot infart med fordon, ska då också sättas upp vid korsningar med vägar med anslutande trafik för trafik i motsatt färdriktning.
Om något slag av fordon, trafikantgrupper eller fordon med last av viss beskaffenhet ändå får föras i bägge riktningarna är trafiken på körbanan inte längre enkelriktad.
Transportstyrelsen ansåg att länsstyrelsen haft fog för sitt beslut att upphäva föreskrifterna.

Beslutsdatum: 2020-02-20
Diarienummer: TSV 2019-3566

Transportstyrelsens beslut

Transportstyrelsen avslår överklagandet.

Redogörelse för ärendet

Överklagandet

Stockholms kommun har genom trafikkontoret överklagat Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 11 juni 2019 i ärende med diarienummer
2581-8292-2019 (bilaga 1). Kommunen yrkar att Transportstyrelsen ska bifalla överklagandet och upphäva länsstyrelsens beslut.

Grunder

Till stöd för överklagandet (bilaga 2) har kommunen bland annat anfört att den vidhåller att klagorätten är begränsad samt att det är föreskrifterna som ska prövas och inte utmärkningen och hänvisar i dessa delar till tidigare ingivna skrivelser. Vidare anförs bland annat följande.

För att Transportsstyrelsen ska kunna avslå trafikkontorets överklagande måste det konstateras att den aktuella skyltningen rent faktiskt är trafikfarlig alternativt att den står i direkt strid med gällande lagstiftning.

Bakgrund

Stockholms kommun har under 2018 och 2019 meddelat ett stort antal lokala trafikföreskrifter om enkelriktning respektive förbud mot infart med fordon, i båda fallen med undantag för cykel, på gator i centrala Stockholm. Samtliga lokala trafikföreskrifter överklagades av J J som begärde att de skulle upphävas. Länsstyrelsen biföll Js överklagande och upphävde samtliga 357 lokala trafikföreskrifter som framgår av bilagan till länsstyrelsen beslut.

Kommunicering och platsbesök

J J har underrättats om att kommunen har överklagat länsstyrelsens beslut och även fått möjlighet att yttra sig däröver. J har inkommit med ett yttrande där han motsätter sig att länsstyrelsens beslut ändras. Kommunen har fått ta del av yttrandet och har därefter yttrat sig. Yttrandet innehåller dock ingen ny information och har därför inte kommunicerats.

Företrädare från Transportstyrelsen har den 5 november 2019 tagit del av omständigheterna på några av platserna, i närheten av Drottninggatan och Ringvägen, där författningar överklagats. Transportstyrelsen noterade vid platsbesöket bland annat att de vägmärken som märkt ut de författningar, som länsstyrelsen genom sitt beslut upphävt, alltjämt var uppsatta.

Skäl för beslutet

Tillämpliga bestämmelser

Regeringsformen

I 1 kap. 1 § regeringsformen anges bland annat att den offentliga makten utövas under la­garna.

Förvaltningslagen (2017:90)

I 5 § förvaltningslagen anges att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver, se 23 §. 

Lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner

Av 2 § lagen om vägtrafikdefinitioner framgår bland annat att ett fordon är en anordning på hjul, band, medar eller liknande som är inrättad huvudsakligen för färd på marken och inte löper på skenor. Fordon delas in i motordrivna fordon, släpfordon, efterfordon, sidvagnar, cyklar, hästfordon och övriga fordon.

Trafikförordningen (1998:1276)

I 3 kap. 6 § trafikförordningen anges bland annat att vid färd på väg ska fordon föras på körbana. Detta gäller dock inte fordon för vilka bestämmelserna om gående ska tillämpas enligt 1 kap. 4 § andra stycket. Cyklar och tvåhjuliga mopeder klass II ska vid färd på väg föras på cykelbana om sådan finns.

I 3 kap. 7 § första stycket, sägs att vid färd på väg ska fordon föras i det körfält som är längst till höger i färdriktningen och som är avsett för fordonet. Vidare anges i tredje stycket att om körbanan är indelad i körfält som anvisats för olika vägvisningsmål genom körfältsvägvisare, får fordon föras i det körfält som är lämpligast med hänsyn till den fortsatta färden.

I 3 kap. 8 § första stycket anges att om en körbana har fyra eller flera körfält, får fordon inte föras i de körfält som ligger till vänster om körbanans mitt i färdriktningen. Av andra stycket framgår att om en körbana har tre körfält, får fordon inte föras i fältet längst till vänster i färdriktningen. Bestämmelserna i första och andra styckena gäller inte om trafiken på körbanan är enkelriktad.

Av 3 kap. 26 § tredje stycket framgår att vid vänstersväng ska ett fordon föras så nära körbanans mitt som möjligt eller, på körbana med enkelriktad trafik, så nära körbanans vänstra kant som möjligt.

Av 8 kap. 1 § framgår att på en gågata och i ett gångfartsområde gäller följande.
   1. Fordon får inte föras med högre hastighet än gångfart.
   2. Fordon får inte parkeras.
   3. Fordonsförare har väjningsplikt mot gående.

På en gågata får motordrivna fordon inte föras annat än för att korsa den. Sådana fordon får dock föras på gågator om det behövs för
   1. varuleveranser till eller från butiker eller motsvarande vid gågatan,
   2. transporter av gods eller boende till eller från adress vid gågatan,
   3. transporter av gäster till eller från hotell eller motsvarande vid gågatan, eller
   4. transporter av sjuka eller rörelsehindrade personer till eller från adress vid gågatan.

I 10 kap. 1 § andra stycket 8 anges att särskilda trafikregler får meddelas genom lokala trafikföreskrifter med bland annat avvikelser från bestämmelserna om gågata enligt 8 kap. 1 § andra stycket. Vidare anges i punkten 10 att särskilda trafikregler får avse förbud eller påbud att svänga eller köra i viss riktning.

I 10 kap. 2 § första stycket sägs att föreskrifter enligt 1 § andra stycket 9–11, 14–18, 20 och 21 får avse
   1. en viss trafikantgrupp,
   2. ett visst eller vissa fordonsslag, eller
   3. fordon med last av viss beskaffenhet.

Av 10 kap. 13 § framgår bland annat att särskilda trafikregler som meddelats genom lokala trafikföreskrifter ska märkas ut.

Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2015:60) om lokala trafikföreskrifter m.m.

Av 1 kap. 2 § allmänna råd 1 i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om lokala trafikföreskrifter m.m. framgår att trafikregler bör utformas med hänsyn till innebörden av vägmärken och andra anordningar enligt vägmärkesförordningen (2007:90) om de inte enligt 10 kap. 13 a § trafikförordningen eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av samma bestämmelse är undantagna från utmärkningsskyldigheten.

Vägmärkesförordningen

I 1 kap. 3 § vägmärkesförordningen anges att vägmärken och andra anordningar tillsammans med väg- och gatuutformningen och dess anpassning till väg- och gaturum ska ge trafikanten vägledning, styrning och information för en effektiv och säker trafik. Vägmärken och andra anordningar ska vara utformade och placerade samt i sådant skick att de kan upptäckas i tid och förstås av de trafikanter som de är avsedda för. De får inte sättas upp så att de innebär fara för eller onödigtvis hindrar trafikanter. Särskild hänsyn ska tas till barn, äldre och funktionshindrade.

I 1 kap. 9 § anges att väjningspliktsmärken, förbudsmärken, påbudsmärken och anvisningsmärken får sättas upp endast för utmärkning av förbud, påbud eller någon annan trafikregel som följer av trafikförordningen, terrängkörningsförordningen (1978:594), väglagen (1971:948) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i dessa författningar. Transportstyrelsen får med stöd av bestämmelsen meddela föreskrifter om att det inte behövs sådan föreskrift om förbud, påbud eller annan trafikregel som avses i första stycket för att ett visst väjningspliktsmärke, förbudsmärke, påbudsmärke eller anvisningsmärke ska få sättas upp.

I 2 kap. 8 § anges att förbudsmärken är bland annat märke C1, förbud mot infart med fordon. I 4 kap. 3 § Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2019:74) om vägmärken och andra anordningar anges att om fordon på en väg eller en körbana får föras endast i en riktning ska märke C1, förbud mot infart med fordon, sättas upp vid korsningar med vägar med anslutande trafik. Det behövs då inte sådana föreskrifter som avses i 1 kap. 9 § första stycket vägmärkesförordningen för att märket ska få sättas upp.

I de närmare föreskrifterna till märke E7, gågata, 2 kap. 12 § sägs att märket anger att bestämmelserna i 8 kap. 1 § trafikförordningen är tillämpliga. Förbud mot att föra fordon som får föras på gågata enligt de bestämmelserna anges på tilläggstavla.

I de närmare föreskrifterna till märke E16, enkelriktad trafik, framgår att fordonstrafiken på vägen är enkelriktad i pilens riktning. Uppåtriktad pil anger att trafiken är enkelriktad i riktning rakt fram. I 6 kap. 16 § TSFS 2019:74 anges att märke E16, enkelriktad trafik, får endast sättas upp på vägar där all trafik med fordon i motsatt färdriktning är förbjuden. Av 6 kap. 17 § framgår att om trafiken på en korsande väg är dubbelriktad ska märket sättas upp på båda sidor om den väg där trafiken är enkelriktad. Det gäller om det inte finns särskilda skäl för något annat och om det inte innebär fara för trafiksäkerheten.

Av 2 kap. 28 § vägmärkesförordningen framgår att symbolen S8 avser cykel och moped klass II. Av 2 kap. 29 § framgår att tilläggstavlor ger kompletterande anvisningar till vägmärken. I de närmare föreskrifterna till tavlan T8, symboltavla, anges att det märke som tavlan är uppsatt under endast gäller för det fordonsslag eller den trafikantgrupp som anges på tavlan. Fordonsslaget eller trafikantgruppen anges med symbol enligt 28 §. I de närmare föreskrifterna till tavlan T22, text, anges bland annat att tavlan ger kompletterande anvisning som inte kan ges med någon annan tilläggstavla eller kombinationer av dessa.

Kommunens handläggning och beslut

Stockholms kommun beslutade mellan 21 januari 2019 och 13 mars 2019 ett hundratal lokala trafikföreskrifter om enkelriktad trafik respektive förbud mot infart med fordon, i båda fallen med undantag för cykel. Kommunen vill med regleringen tillåta cykeltrafik mot färdriktningen på enkelriktade gator. Motivet uppgavs vara att cyklisters framkomlighet är en viktig del av stadens arbete med att prioritera yteffektiva och miljövänliga transportmedel i linje med stadens framkomlighetsstrategi.

I handlingarna i ärendet finns bland annat ett tjänsteutlåtande av trafikkontoret gällande förslag till trafiknämnden om genomförandebeslut. I tjänsteutlåtandet anges under rubriken ”Gällande bestämmelser” att det såväl i konventionen som i vägmärkesförordningen finns bestämmelser om att vägmärken kan ges en utökad betydelse genom att kombineras med tilläggstavlor som anger exempelvis avstånd eller vikt, eller pekar ut särskilda fordonsslag med hjälp av en symbol. Ett förbudsmärke med en tilläggstavla innehållande en symbol för ett visst fordonsslag innebär att förbudet gäller just det fordonsslaget. I bilagan till konventionen ges även en generell möjlighet att undanta fordonsslag genom tilläggstavlor och texten ”gäller ej”.

Nedan följer exempel på beslut.

Stockholms kommun har meddelat Stockholms kommuns lokala trafikföreskrifter (0180 2019:01242) om förbud mot infart på Drottninggatan. De särskilda trafikreglerna i författningen anges bland annat följande.

Från korsningen mellan Drottninggatan och Tegnérgatan får fordon inte föras in i nordlig färdriktning på Drottninggatan.

Förbudet gäller inte cykel.

På sträckan där de lokala trafikföreskrifterna 0180 2019:01242 om förbud om infart på Drottninggatan meddelats återfinns även en reglering om gågata som meddelats genom Stockholms kommuns lokala trafikföreskrifter om gågata på Drottninggatan med beteckning 0180 2018:03776. I författningen anges bland annat följande.

Markerad sträcka på Drottninggatan mellan Kungstensgatan och Olof Palmes Gata enligt kartbild ska vara gågata.

På gågatan får varuleveranser inte föras under tiden vardagar utom vardag före sön- och helgdag klockan 11.00 - 06.00, vardag före sön- och helgdag klockan 11.00 - 06.00 och sön- och helgdag klockan 11.00 - 06.00.

Transportstyrelsens bedömning

Klagorätt

Transportstyrelsen delar länsstyrelsens bedömning av klagorätten. Styrelsen tar därför upp överklagandet till prövning i sin helhet.

Generellt om lokala trafikföreskrifter

Innebörden av regeringsformen i fråga om det offentliga maktutövandet, är bland annat att det måste finnas ett uttryckligt författningsstöd för den myndighet som avser att besluta föreskrifter.

Trafikförordningen innehåller bestämmelser om trafik på väg och i terräng. I anslutning till de generella bestämmelserna finns också bemyndigande för bland annat kommunen att i vissa angivna avseenden genom lokala trafikföreskrifter meddela särskilda trafikregler. Enligt Transportstyrelsens mening ska det alltid finnas väl motiverade skäl som har stöd i rättsordningen för de särskilda trafikregler som meddelas. Sådana skäl bör i fråga om trafikföreskrifter normalt vara hänförliga till trafiksäkerheten, framkomligheten och miljön samt tillgängligheten.

Huvudregeln är att särskilda trafikregler som meddelas genom lokala trafikföreskrifter ska märkas ut enligt bestämmelserna i vägmärkesförordningen och föreskrifter som meddelas med stöd av den. Så gäller också beträffande de i ärendet aktuella reglerna. Generellt gäller vid utformning av lokala trafikföreskrifter att man också behöver beakta hur trafikanterna kan förstå och rätta sig efter den utmärkning som följer av den tilltänkta regleringen och av ovan nämnda bestämmelser om utmärkning. Det innebär emellertid inte att man vid regelgivningen ska utgå från en tänkt utmärkning med vägmärken och andra anordningar och anpassa reglerna därefter. Med en sådan tillämpning riskerar syftet med regleringen att inte kunna uppnås.

När vägmärken och andra anordningar sätts upp för att märka ut trafikregler utgör utmärkningen ett tillkännagivande av reglerna för de trafikanter som ska rätta sig efter dem. Frågan om man kan sätta upp vissa vägmärken, som till exempel C1, förbud mot infart med fordon, eller E16, enkelriktad trafik, är då inte endast beroende av närvaron eller frånvaron av uttryckliga regler i vägmärkesförordningen eller föreskrifter meddelade med stöd av den, utan framförallt av hur den särskilda trafikregeln är formulerad. Det som är föremål för Transportstyrelsens prövning i ärendet är också de beslutade särskilda trafikreglerna i sig, inte hur de rent faktiskt har märkts ut med vägmärken och tilläggstavlor.

Beslut om enkelriktad trafik

Att trafiken på en körbana är enkelriktad innebär att trafik med fordon endast förekommer i en riktning. Cyklar och andra fordon får då inte föras i den andra riktningen. En särskild trafikregel som meddelas genom lokala trafikföreskrifter om att fordon endast får föras i en riktning (enkelriktad trafik) märks ut med märke E16,enkelriktad trafik. Märke C1, förbud mot infart med fordon, ska då också sättas upp vid korsningar med vägar med anslutande trafik för trafik i motsatt färdriktning.

Om något slag av fordon, trafikantgrupper eller fordon med last av viss beskaffenhet ändå får föras i bägge riktningarna är trafiken på körbanan inte längre enkelriktad. Vad kommunen har anfört om begreppet enkelriktning i överklagandet förändrar inte den bedömningen. Enligt Transportstyrelsen kan begreppet som nämns på flera ställen i trafikförordningen inte ha någon annan betydelse nu än då trafikförordningen, eller de författningar som föregick trafikförordningen, beslutades. Det innebär att det inte genom lokala trafikföreskrifter går att meddela särskilda trafikregler om att trafiken på en gata ska vara enkelriktad med undantag. Som en följd av det går de inte heller att kombinera märket E16, enkelriktad trafik, med tilläggstavla som anger att enkelriktningen inte gäller cykel eller något annat fordonsslag.

Transportstyrelsen anser därför att länsstyrelsen hade fog för sitt beslut att upphäva de föreskrifter som framgår av bilaga 3.

Beslut om förbud mot infart med fordon utom föreskrifterna (0180 2019:01242)

I fråga om förbud mot infart med fordon som meddelas genom lokala trafikföreskrifter innebär det inte att trafiken är enkelriktad utan endast att fordon inte får föras in på den plats eller de platser som anges i föreskrifterna. Det finns därför, i motsats till vad som gäller för enkelriktad trafik, inget som hindrar att ett sådan regeln begränsas till att gälla vissa trafikantgrupper, cykel eller andra fordonsslag, eller fordon med last av viss beskaffenhet. Syftet med en sådan regel bör då vara att det inte är lämpligt att viss eller all fordonstrafik förs in på körbanan på just det stället. Särskilda trafikregler om förbud mot infart med fordon märks ut med märke C1, förbud mot infart med fordon.

Transportstyrelsen konstaterar att det på nästan alla platser, där särskilda trafikregler med förbud mot infart med fordon meddelats, även finns särskilda trafikregler om enkelriktad trafik i motsatt riktning. Se till exempel föreskrifterna med beteckning 0180 2019:01461 (förbud mot infart med fordon) och 0180 2019:01462 (enkelriktad trafik). Av handlingarna i ärendet framgår inte att det finns något särskilt uttalat syfte med de lokala trafikföreskrifterna om förbud mot infart med fordon. Det syfte som anges synes gälla de båda regleringarna enkelriktad trafik och förbud mot infart med fordon tillsammans: att på gator med enkelriktad trafik tillåta cykling i bägge riktningarna och att reglerna ska märkas ut med märkena C1 och E16 med tilläggstavlor. Av den anledningen förefaller det som att det enda självständiga syftet med reglerna om förbud mot infart med fordon tjänar till att kunna märka ut med märke C1. Som framgår av 4 kap. 3 § TSFS 2019:74 behövs det ingen föreskrift för att sätta upp märket där trafiken är enkelriktad.

Transportstyrelsen kan således inte finna att kommunen har något egentligt skäl att genom lokala trafikföreskrifter meddela särskilda trafikregler om förbud mot infart med fordon. Redan på denna grund har länsstyrelsen haft fog att även upphäva de föreskrifter som framgår av bilaga 4 utom föreskrifterna (0180 2019:01242) om förbud mot infart på Drottninggatan.

Beslut om föreskrifterna (0180 2019:01242) om förbud mot infart på Drottninggatan

När det gäller Stockholms kommuns lokala trafikföreskrifter (0190 2019:01242) om förbud mot infart på Drottninggatan förhåller det emellertid sig annorlunda jämfört med de övriga föreskrifterna om förbud mot infart eftersom det inte på samma plats finns lokala trafikföreskrifter med särskilda trafikregler om enkelriktning utan i stället lokala trafikföreskrifter om gågata. Som redogjorts för tidigare är det reglerat i 8 kap. 1 § andra stycket trafikförordningen i vilken mån trafik med motordrivna fordon får förekomma på gågatan, bland annat olika typer av transporter till adresser vid gågatan. Det kan emellertid finnas skäl att helt förbjuda trafik med motordrivna fordon eller styra den trafik som får förekomma så att den är tillåten endast i ena färdriktningen. Det ska då göras genom att meddela lokala trafikföreskrifter med särskilda trafikregler om avvikelse från bestämmelserna om gågata, lämpligen i enlighet med de allmänna råd om lokala trafikföreskrifter som redogjorts för ovan.

Med anledning av att de lokala trafikföreskrifterna (0190 2019:012424) om förbud mot infart på Drottninggatan inte har meddelats med avvikelse från bestämmelserna om trafik med motordrivna fordon på gågata anser Transportstyrelsen att de har fått en olämplig utformning. Även i denna del har därför länsstyrelsen haft fog för att upphäva kommunens beslut.

Hur man överklagar

Transportstyrelsens beslut får inte överklagas. Det framgår av 6 § lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor.