Partställning i ärende om lokala trafikföreskrifter

Transportstyrelsen slår fast att bestämmelserna om överklagande i trafikförordningen gäller såväl förvaltningsbeslut som normbeslut. Framställan om lokala trafikföreskrifter har anhängiggjort ett ärende hos länsstyrelsen där XX är part. Innebörden av länsstyrelsens meddelande har sådana rättsverkningar för XX att det ska anses vara ett överklagningsbart beslut. Transportstyrelsen bifaller överklagandet på så sätt att XX är part i ärendet och återförvisande ärendet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

Beslutsdatum: 2020-05-07

Diarienummer: TSV 2020-1747

Överklagande av Länsstyrelsen i Hallands läns meddelande om lokala trafikföreskrifter

Transportstyrelsens beslut

Transportstyrelsen bifaller överklagandet på så sätt att du ska anses vara part i ärendet om lokala trafikföreskrifter på väg 115 i Laholms kommun hos Länsstyrelsen i Hallands län och återförvisar ärendet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

Redogörelse för ärendet

Överklagandet

Du har överklagat Länsstyrelsen i Hallands läns meddelande den 24 februari 2020 i ärende med diarienummer 258-1388-2020 angående förslag avseende lokala trafikföreskrifter på väg 115 i Laholms kommun.

I länsstyrelsens meddelande den 24 februari 2020 framgår bland annat att länsstyrelsen har tagit emot ditt förslag avseende lokala trafikföreskrifter på väg 115. Länsstyrelsen kommer att gå igenom ditt förslag och se om det finns behov av lokala trafikföreskrifter men att du inte är part i den fortsatta processen och att någon mer kommunicering inte kommer att ske med dig. Länsstyrelsen har också angett att meddelandet inte är ett beslut.

Grunder

Du har överklagat länsstyrelsens meddelande. Till stöd för överklagandet har du bland annat anfört att länsstyrelsens meddelande är, utifrån dess rättsverkningar, syfte och innehåll, att uppfattas som ett beslut. Du anser också att beslutet strider mot gängse ordning och praxis för hur ansökningar ska handläggas.

Länsstyrelsen har den 3 mars 2020 överlämnat överklagandet till Transportstyrelsen för prövning. I överlämnandet har länsstyrelsen utvecklat varför lokala trafikföreskrifter inte kan överklagas. Länsstyrelsen har också anfört att det inte finns någon författningsreglerad rättighet för enskilda att ansöka om lokala trafikföreskrifter och att du inte har varit part i det aktuella ärendet.

Skäl för beslutet

Tillämpliga bestämmelser

Förvaltningslagen (2017:900) gäller enligt 1 § för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, ska dock enligt 4 § den bestämmelsen tillämpas. I 19 § finns bestämmelser om att en enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. I framställningen ska det bland annat finnas uppgifter om vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för begäran, om det inte är uppenbart obehövligt.

I 23 § finns bestämmelser om utredningsansvaret i ett ärende. Bland annat anges att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Inom ramen för det utredningsansvaret kan en myndighet enligt 26 § begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss). I 25 § finns bestämmelser om att innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. I 10 § finns också bestämmelser om att den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet, såvida inte sekretess gäller.

Enligt 33 § ska en myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det går till. Ett beslut får enligt 41 § överklagas om beslutet kan antas påverka någon annans situation på ett inte obetydligt sätt. I 42 § sägs att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.

I 1 § myndighetsförordningen (2007:515) sägs att förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Om en lag eller en förordning innehåller en bestämmelse som avviker från förordningen, gäller den bestämmelsen. Enligt 30 § får en myndighets beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte överklagas.

Av 15 kap. 1 § trafikförordningen framgår att ett beslut enligt förordningen som meddelas av länsstyrelsen får överklagas hos Transportstyrelsen.

Överklagande av beslut om lokala trafikföreskrifter enligt trafikförordningen

Trafikförordningen innehåller bestämmelser om trafik på väg och i terräng. Förordningen innehåller bland annat generella trafikregler men också bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att genom lokala trafikföreskrifter meddela särskilda trafikregler.

Innan trafikförordningen trädde i kraft 1 oktober 1999 fanns bestämmelser om trafik på väg i vägtrafikkungörelsen (1972:603) och trafik i terräng i terrängtrafikkungörelsen (1972:594). Genom en ändring (SFS 1986:1252) i vägtrafiktrafikkungörelsen, som trädde i kraft 1 januari 1987, ändrades bestämmelserna om överklagande i 169 § vägtrafikkungörelsen (motsvarar 15 kap. 1 § trafikförordningen). Ändringen innebar att länsstyrelsens beslut kunde överklagas hos Trafiksäkerhetsverket (TSV) istället som tidigare, hos regeringen. Ändringen finns beskriven i förarbetena, prop. 1986/87:34 om vissa delegeringsfrågor och förenklingar inom vägtrafikens område. Departementschefen anför där på sidan 9 följande.

Frågan är då till vilken myndighet prövningen skall delegeras. Den sakkunniges förslag innebär att 24 olika länsstyrelser blir slutinstanser. Med en sådan ordning finns det enligt min mening risk för att någon för hela landet enhetlig praxis inte kommer till stånd. För att trafikanterna skall få den nödvändiga förståelsen för trafikreglerande åtgärder är det viktigt att dessa används på ett likformigt sätt över hela landet. Detta är också angeläget med hänsyn till att lokala trafikföreskrifter oftast är straffsanktionerade.

Det sagda talar för att någon av de två centrala myndigheter som närmast berörs, nämligen TSV och Vägverket, i stället blir slutinstans. Båda dessa myndigheter är väl förtrogna med ärenden om lokala trafikföreskrifter, bl.a. genom att de har rätt att föra talan mot trafiknämndernas och länsstyrelsernas beslut om sådana föreskrifter. De får som regel också yttra sig i de besvärsärenden som går upp till regeringen.

TSV är den myndigheten som har den högsta kompetensen på trafiksäkerhetsområdet. Eftersom lokala trafikföreskrifter har övervägande trafiksäkerhetsmässiga aspekter ter det sig naturligt att välja TSV som slutinstans. Jag vill vidare erinra om att lokala trafikföreskrifter ofta rör hastighetsbegränsningar och att det är TSV som inom den ram som anges i 64 § vägtrafikkungörelsen bestämmer de hastighetsgränser som inte beslutas genom lokala trafikföreskrifter. Dessutom ankommer det enligt 83 § vägmärkesförordningen på TSV att utfärda ytterligare föreskrifter om vägmärken och andra anordningar enligt förordningen. Redan nu verkar TSV för att lokala trafikföreskrifter utformas och utmärks på ett enhetligt och lämpligt sätt.

Sammantaget anser jag övervägande skäl tala för att TSV övertar regeringens uppgift som slutinstans i ärenden om lokala trafikföreskrifter. TSV bör givetvis på samma sätt som regeringen gör idag vid behov inhämta synpunkter från Vägverket och andra berörda myndigheter innan ett ärende avgörs.

Trafiksäkerhetsverkets roll som överprövande instans i bland annat ärenden om lokala trafikföreskrifter togs 1 januari 1993 över av Vägverket och den 1 januari 2009 av Transportstyrelsen. Enligt styrelsens mening är förarbetena till 1987 års ändring av vägtrafikkungörelsen också tillämpliga på bestämmelserna om överklagande i 15 kap. 1 § trafikförordningen på så sätt att med beslut avses såväl förvaltningsbeslut som normbeslut.

Mot bakgrund av dessa förarbeten samt den praxis som gällt sedan väldigt lång tid tillbaka är beslut som rör lokala trafikföreskrifter hos länsstyrelsen beslut som kan överklagas enligt 15 kap. § 1 nämnda förordning. Bestämmelser om överklagande av normbeslut i förvaltningslagen eller myndighetsförordningen, som gäller subsidiärt till bestämmelserna i trafikförordningen, förändrar inte den bedömningen. Det förhållandet att lokala trafikföreskrifter kan bli föremål för överprövning får betydelse för bedömningen av frågan om det finns en part i ärendet.

Partsbegreppet

Någon legaldefinition av begreppet part finns inte i förvaltningslagen. I förarbetena till förvaltningslagen, prop. 2016/17:180 s 79–80 anges följande under rubriken Någon legaldefinition av begreppet part bör inte införas:

Liksom 1971 års förvaltningslag innehåller den nu gällande förvaltningslagen varken någon särskild eller närmare definition av vad som avses med uttrycket part i lagen. Enligt Länsstyrelsen i Gotlands län bör man dock överväga att införa en legaldefinition av begreppet part.
När det gäller t.ex. partsinsyn (16 §), rätt att lämna uppgifter muntligt (14 §), rätt att bli kommunicerad (17 §) och rätt att bli underrättad om beslut (21 §) anges i förvaltningslagen att dessa rättigheter avser den som är sökande, klagande eller annan part.
Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut. Det kan vara en sökande som fått avslag på sin framställning eller någon som drabbats av ett ingripande och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbegriper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar ställning som s.k. förklarande part.
-------

Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Högskoleverket och Stockholms universitet, att partsbegreppet kan och bör användas i förvaltningslagen på samma sätt som tidigare utan att det i lagtexten ges en mera exakt definition. Liksom hittills bör det alltså överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta. Som utredningen och Post- och telestyrelsen förordar kan uttrycket part dessutom med fördel användas som samlande beteckning för det som i den nuvarande lagen anges som sökande, klagande eller annan part.

I beskrivningen ovan nämns endast förvaltningsbeslut och inte normbeslut (föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som bestämmer hur enskilda och myndigheter ska handla i ett visst avseende). Förvaltningslagen gäller dock principiellt även normbeslutsärenden (se s 201 ovan nämnda förarbeten). I förarbetena till gamla förvaltningslagen (1986:223), prop. 1985/86:80 s 58, sägs följande:

Paragrafen hänvisar till de begränsningar i lagens tillämpning som enligt 31–33 §§ gäller i kommunala och vissa andra myndigheters verksamhet. Dessa tre paragrafer motsvarar 2 och 3 §§ i gamla lagen.
I den gamla lagen (3 § andra stycket 2) görs ett undantag för ärenden i första instans som avser föreskrifter till allmän efterrättelse (normbeslut). Detta undantag har ingen direkt motsvarighet i den nya lagen. Denna gäller alltså i princip också normbeslutsärenden.
Det bör emellertid observeras att flera av lagens bestämmelser är utformade så att de bara reglerar handläggningen i förhållande till parter. Eftersom det sällan förekommer att någon uppträder som part i ett normbeslutsärende får dessa bestämmelser sällan betydelse i ärenden av detta slag. Som exempel på fall där bestämmelserna får betydelse i normbeslutsärenden kan nämnas det att en fastighetsägare vänder sig till länsstyrelsen och begär att denna skall besluta en lokal trafikföreskrift om hastighetsbegränsning på en väg som gränsar till fastigheten.

Finns det en part i ärendet?

I ärendet har du lämnat in en framställan om att länsstyrelsen med bemyndigande i trafikförordningen ska meddela lokala trafikföreskrifter med ett visst innehåll. Med anledning av skrivelsen har länsstyrelsen öppnat ett ärende i vilket behovet av att meddela lokala trafikföreskrifter ska utredas. Som redogjorts för ovan får också beslut i fråga om sådana föreskrifter överklagas. Enligt Transportstyrelsens mening är du därför, mot bakgrund av vad som framgår av äldre förarbeten och praxis i tidigare ärenden av detta slag, part i detta ärende.

Har länsstyrelsen meddelat ett beslut?

Kännetecknande för ett förvaltningsbeslut är att det innefattar ett uttalande varigenom en myndighet vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande. Överklagandeinstitutets funktion är att bereda den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få beslutet ändrat eller upphävt, eller, med andra ord, att få de oönskade konsekvenserna eliminerade. Av detta följer att i princip endast beslut som har eller är ägnade att få en påvisbar effekt för den som berörs av beslutet tillerkänns överklagbarhet. Avgörande för bedömningen av ett besluts överklagbarhet är alltså beslutets faktiska verkningar för den som berörs av det (se bland annat RÅ 2010 ref. 72). Frågan om ett beslut är överklagbart eller inte ska alltså avgöras utifrån dess innehåll. Det saknar därmed betydelse hur myndigheten har rubricerat sitt ställningstagande (se bland annat HFD 2014 ref. 56).

Länsstyrelsens meddelande av den 24 februari 2020 innehåller inte ett ställningstagande om länsstyrelsen avser att efterkomma din framställan och meddela lokala trafikföreskrifter utan ett besked om att länsstyrelsen kommer att utreda behovet av föreskrifter. Detta skulle kunna tala för att meddelandet är ett partsbesked som ges under handläggningen. Av meddelandet framgår dock att ett ärende har initierats med anledning av framställan samt att du inte är part i den fortsatta processen och att det inte kommer att ske någon mer kommunicering med dig. Dessa ställningstaganden talar istället för att meddelandet, oavsett hur det är rubricerat, får ses som ett förfarandebeslut. Frågan är då om det kan överklagas.

Bedömning av ärendet

Följden av att du inte anses vara part i det pågående föreskriftsärendet innebär att du inte kommer att kunna påverka det fortsatta skeendet genom att yttra dig över eventuella remissvar eller få del av ett eventuellt beslut om att inte meddela begärda lokala trafikföreskrifter. Transportstyrelsen anser att länsstyrelsens beslut därigenom får en sådan faktisk rättsverkan att det kan överklagas. Som Transportstyrelsen redan har kommit fram till har du partsställning i det ärende om lokala trafikföreskrifter som du har initierat vid länsstyrelsen. Överklagandet ska därför bifallas på så sätt att du anses vara part i ärendet och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

Överklagande

Transportstyrelsens beslut får inte överklagas, enligt 30 § myndighetsförordningen (2007:515).